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【创新工程】河南养老保障法律问题研究

2019-06-01   作者: 祁雪瑞
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养老保障是社会福利制度之一,我国养老保障的制度设计是个人交费、单位分担与政府补贴相结合的基金运作,包括基本养老保险制度和职业年金制度,同时也是养老事业与养老产业的结合,现阶段以养老事业为主。政府对三无老人(无劳动能力、无生活来源、无赡养人和扶养人或者其赡养人和扶养人确无赡养和扶养能力)进行基本生活兜底保障。

快三平台本课题立项后,课题组对河南及外省的养老业进行了深入、广泛的调研,形成调研笔记20多篇,涉及行政管理部门、财政部门、行业协会、养老事业、养老产业,包括养老服务实体、养老行业服务业等。课题组通过调研,修正了一些开题报告时的观点,更加深入了解了行业运行中的一些细节性问题和规律性问题,这些问题完全不是单凭外观能够想象出来的。比如,现阶段政府把养老护理员培训作为重要工作,给予充分的支持,并把培训了多少人作为工作成绩,但是,业内人士却说,政府这项工作对养老业的促进很小,是拿养老领域的钱为别的行业做贡献了,因为培训后的人员都流失了,并没有留在养老行业。诸如此类的问题还有不少,主要原因是政策和措施缺乏系统性,法律与制度碎片化。

一、河南养老保障法治化势在必行

河南农村老龄化率已经达到35%,属于超级老龄化水平。“养老保障和老年人权益保护问题前所未有地突显出来,经济保障、生活照料、疾病陪护、养老设施建设、法律援助、公益诉讼等等方方面面的问题都需要规范。如何让有限的政府资金投入发挥最大的社会效益,如何助益养老事业和产业健康发展,使事业和产业相互借力,比翼双飞,都是地方立法的任务所在。”[1]《河南省老年人保护条例》实施27年后,2018年刚刚修订为《河南省老年人权益保障条例》,从保护变为保障,从人身扩展到权益,其中专设了“养老保障”一章,突出了养老保障的重要性,也彰显了养老保障法治化的大趋势。条例中的这一章内容,是对已有政策的立法提升。有学者把政策称为软法,包含在法律体系之中,本课题组也权且把政策问题当作法律问题研究,认为制度、法、政策是逐级包含的关系。

(一)河南养老保障的现实需求

河南老龄化程度比全国平均值低,总量比全国平均值高。河南70%以上的老人生活在县、乡、村,收入低或者无收入,平均退休工资2000-3000元,卫辉市委党校副校长退休工资不到3000元,老人收入不足以支付养老需求。政策碎片与产业综合矛盾,消费需求与消费能力矛盾,人才培养与市场急需矛盾,供给粗疏与需求多样矛盾。整体上亟需调整政策,完善制度。

(二)河南养老保障的制度需求

2019年业界总结了五大政策需求趋势: 一是老年长期照护政策加速推进,二是医养结合政策创新,三是康养产业政策更具体化精细化,四是旅居养老政策更加明确,五是城企联动普惠养老政策尽快普及。有资深业界人士总结: 政策很美好,现实很残酷,研究很碎片,基层需综合。政策的系统性、综合性、稳定性、操作性亟需提升,这项提升工作必然是地方立法。政策的特性是灵活和时效,法律的特性是稳定和系统。

(三)养老保障法治化的含义

“所谓法治化,就是把成熟的政策制度和实践经验上升为具有强制力的法律规范,以良法行善治。养老保障法治化,既是法治政府建设的组成部分,也是养老保障的实际需要。根据我国立法法的规定,我国法律体系包含地方政府规章,所以地方规章的制定也是立法。另外,立法法还规定,政策实施一年后如果有必要延续,就应该上升为法律。”[2]根据中国社会快三平台 法治指数研究中心对全国法治指数的排名,河南这一项政策转化的立法工作比较薄弱,养老保障领域更是如此。

二、河南养老保障立法、执法、司法和普法现状

(一)河南养老保障立法现状

省级法规只有一部,并且只是涉及养老保障而非专门立法,即《河南省老年人权益保障条例》,在第三章用8个条款的篇幅规定了社会保障。根据河南省人大法工委、河南省民政厅老龄委、河南省老龄产业协会、河南省老龄产业发展基金会、厚朴养老公司当代养老产业研究院、养老信息网等资料显示,2015年至2018年,河南省养老保障方面的制度文本有,省人大法规1个,省政府规章2个,省民政厅文件5个,省民政厅与其它单位联合发文4个,其它单位发文2个。期间,中央机构发文13个。

(二)河南养老保障执法现状

快三平台主要是基层工作人员太少疲于应付。政府补贴资金的分配具有随意性欠缺透明度,业界反映最为强烈。在课题组2019年10月25日召开的座谈会上,河南各地市养老协会的负责人集中反映了以下问题: 医养结合难以落实,护理员培训后大量流失,养老服务数据库系统缺失,政府购买产业协会服务不足,数千万政府资金趴窝不敢花,养老政策执行不畅经营补贴被截留严重,办理消防证一直是业界难题。

(三)河南养老保障司法现状

快三平台涉老案件没有成为法律援助对象,也没有涉老公益诉讼制度。

(四)河南养老保障普法现状

司法部门安排的普法活动习惯依靠律师,而对涉老法律问题特别是政策问题的专业性,律师真的不如企业,因为河南还没有专门的涉老纠纷及涉老事务律师。“对于养老保障的相关制度和具体规定,学习最认真、最透彻并且经常使用的,是行业协会和涉老咨询培训企业,行业协会是多数政策、标准的实际起草者和倡导者,涉老咨询培训企业是制度的主动传播者和利用者。而作为保障对象的老人,恰恰是最不了解制度规定的群体。”[3]其实,最最专业的,是基层的行政主管人员,他们对法律政策和实践状况门儿清,有些还有较深的理论功底,本课题组在郑州市某区调研的时候,就遇到过这样一位养老通式的市局的科长。

三、河南养老保障存在的法律问题

(一)立法方面的主要问题

快三平台河南养老保障领域法律法规缺少,制度强制力弱,同时也存在标准过高不切实际问题。中央和河南都没有基本法和专门法,只有少量附带性立法和部门规章,规范运行主要靠政策和行业标准,制度层次低,实施监督不到位,出现问题难以追责, 法治化基础差。比如,“当前政府购买养老服务是一项重要工作,但是2002年制定的《河南省政府采购管理暂行办法》已经暂行16年仍然有效,其中未包含养老服务。2018年《河南省政府采购管理办法(征求意见稿)》也未明确包含养老服务。

(二)执法方面的主要问题

地方一把手重视的,民政局领导强势的,区位比较重要的,执法都很到位。而地方一把手不重视的,民政局领导比较弱的,执法不作为很普遍,乱作为也常见。在行政给付方面,突出的是政府对养老设施的投入比例不明确,各级政府投入占财政支出的比例不明确,相比较其它地市,我省关于市和区投入的比例也不明确。

(三)司法方面的主要问题

主要是涉老法律援助制度和涉老公益诉讼制度还没有建立起来,涉老案件还不是法律援助和公益诉讼的对象,老年人诉讼维权无法得到制度性的帮助。在生活照料政府兜底的情况下,老年人普遍缺失的是精神关怀。对于实际失养但不符合托底条件的老人,救助不力。

(四)普法方面的主要问题

普法主体单一效果不好。没有把养老业的行政主管人员和行业协会人员、服务机构人员作为普法的主体,而这些人不但是最了解养老保障法律法规政策制度,也是接触老人最多、最了解老人需求的群体。

四、养老保障地方立法的外省市和国外借鉴

(一)养老保障地方立法的外省市经验

在养老保障地方立法方面,上海、山东、沈阳和常州都做得比较好。他们都系统地出台了法规和规章,对养老保障的各个方面规定比较详尽,实际工作也都在全国处于领先地位。上海政府对养老保障投入较多,基本保障和普惠保障都做得比较好,这也成为吸引人才的亮点,曾经有一位河南籍女博士在比较了上海、北京和郑州之后,最终选择了在上海工作。

(二)养老保障的国外立法借鉴

养老业界有一个说法: 美国的政策,瑞士的标准,日本的科技与照护。中国养老业尚处在起步阶段,养老保障只是保基本生活和基本医疗照护需要,在世界上较为落后,而河南在全国处于中下等水平,亟需进行制度提升。美国和瑞士都依靠强大的国力出政策,定标准,不适合我们的省情。德国、日本、新加波、韩国和法国的养老保障制度精细化到区分老人复杂的生存状况,承认家庭照护、他人照护的社会价值,并从住房、税收、继承等诸多方面给予具体的、主动的支持,都有不少值得借鉴的地方。

五、对河南养老保障法治化的建议

(一)完善法律制度体系

1.建议省人大“出台《河南省养老保障条例》,作为养老保障领域的地方基本法,也为国家层面的立法积累经验,提供借鉴。条例应该参照《河南省老年人权益保障条例》相关规定和政府规划,遵循政府主导、社会参与、全民行动的原则,提高养老服务保障能力。”[4]

2.建议尽快出台“《河南省政府采购条例》,设定专章对政府购买养老服务进行规范,要注意对《河南省政府购买养老服务实施办法(试行)》的吸收借鉴,注意与《河南省老年人权益保障条例》衔接。”[5]

快三平台3.建议针对很多民办养老机构遇到的土地、人力、融资消防、能源等方面的难题,制定《河南民营企业发展促进条例》。《郑州市资助民办养老机构实施办法》2018年3月修改,加大了养老机构扶持和奖补力度,取消了诸多限制条件,可以作为省级立法借鉴。

快三平台4.建议立法“保障第三方评估机构的独立性与养老保障受益人的参与权和监督权。

5. 尽快建立长期护理保险制度。这项保险分为福利保险和商业保险,对于福利保险,前些年省里推,近几年郑州推,现在没有了。目前国家正在试点,将来的长期照护险还是以地方出资为主,而这一项保险是势在必行的,所以,河南不应该等待。

6. 鼓励养老企业办医院避免医养结合两张皮。在医养结合的实践中,医院主导的结合,很容易出现过度医疗的问题。对老人医疗适度化的把握,养老企业更具有公正心一些。

7. 尽快出台涉老场所消防改造工程补贴政策。现在养老设施消防手续尴尬的现实,悬而未决的风险责任状态,追根究底,还是消防改造的力度不够大,距离标准化要求有差距。而消防改造的投入成本相对显著,需要政府补贴,政府也已经有专项补贴意向。

8. 出台更多利好养老护理员职业的政策。关注养老护理员培训后大量流失的情况,从待遇、荣誉、宣传等多方面综合利好养老护理员职业,使这一职业在人才竞争的市场环境中,在与护士、保姆等职业的横行比较中,不至于败落太多。

9. 实行养老机构综合责任保险制度。养老服务机构运营的风险点相对较多,风险度比较高,需要保险制度分散风险。

10. 建立涉老公益诉讼制度。当下的老人群体主要由50后、40后和少量30后构成,总体文化水平不高,法律意识不强,对法律政策的了解有限,对自身权益的认识不足,维权的能力欠缺。2019年11月11日,本课题组观看了一个视频,一位年轻的爱心女士,持续帮助一位独居的老爷爷,老人有70多岁,每隔一段时间去看望他,就发现给他的钱花完了,他自己出去捡废品卖,衣服和全身都脏得很。给他洗澡、剪指甲,换新衣服,给钱,给零食。下次再去,还是老样子,如此循环,无法根本解决问题。如果有了涉老公益诉讼制度,相信这位女士也不会长期劳而无功了。

(二)严格执法责任制

1. 应把政府责任的规范化作为执法制度重点。“规范化解决明晰性,制度化解决强制性。在我国养老保障法律关系三主体中,政府在相当长的时期内还会居于绝对主导地位。

快三平台2. 将政府补贴列入预算并加强后续监管。《河南省老年人权益保障法》已经明确要求将养老事业经费列入预算,但是,各种经营补贴却没有列入预算。

快三平台3. 理顺事业与产业的关系,纠正倾力打造亮点的不可持续、无法推广的做法。依托机构做社区,走市场化道路。

快三平台4. 监督落实养老设施使用能源价格优惠政策。能源对养老产业来说是至关重要的经营因素,有老人去养老机构打探,听说是用空调取暖,就取消了入住意向。有的机构因为成本问题,老人房间夏天空调一律不开。调研发现,养老机构等企业使用能源的价格高低不一,只有少数享受了居民价,多数用的是高价。

快三平台5. 监督整治养老领域非法集资。候鸟式互动养老是健康老人养老的首选,这种需求吸引了大批皮包公司,盯住老人进行轰炸式营销,业务员人盯人,售卖全国一卡通,而对后续服务的保障和消费纠纷的处理却几乎不谈。政府应制定相应的监管制度,保障纠纷的快速有效解决途径和方式,比如第三方保存资金的监督制度。

(三)重视司法建议的运用

以司法建议促司法效果。“在涉老民事判决中平衡老年人权益保护与养老产业发展,以司法建议促进养老产业规范化运行。在行政诉讼中把被告败诉的案例通报其上级机关,督促行政执法改进。在刑事案件中,严厉打击养老保障领域的玩忽职守、贪污受贿、故意侵害老年人的行为。

(四)创新普法方式方法

拓展普法主体,把养老业的行政主管人员和行业协会人员、服务机构人员等优质力量整合起来,作为普法的主要主体,会比现在用对养老问题不熟悉、不专业的司法行政人员、律师效果更好。现在机构改革把政府的法制机构划归到司法行政机关以后,以上操作更容易实施。


[1] 祁雪瑞: 论养老保障地方立法与执法,载《江南论坛》2019(09).

[2] 祁雪瑞,张书占: 养老保障地方立法与执法思考,载《中州大学学报》(双月)2019(04)。

[3]祁雪瑞: 论养老保障法治化,载《河南司法警官职业学院学报》(季刊)2019(03)。

[4]祁雪瑞: 以法治化促进养老保障水平提升,载《河南日报》2018-06-26。

[5]祁雪瑞: 论养老保障法治化,载《河南司法警官职业学院学报》(季刊)2019(03)。

(作者系河南省社会快三平台 法学快三平台 研究员)











责任编辑: 璇子

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